МОРПОРТЭКСПЕРТИЗА
Ассоциация экспертных организаций по техническому контролю портовых гидротехнических сооружений

Конференция 19.05.11г. >> Доклад Меншикова В.Л.

Поделиться в соц сетях

О проблемах исполнения технического регламента о безопасности объектов морского транспорта

 

В.Л. Меншиков

канд. техн. наук, президент Ассоциации экспертных

организаций по техническому контролю портовых

гидротехнических сооружений «Морпортэкспертиза»

 

В соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании» [1] отраслевые нормы технического регулирования становятся необязательными к исполнению, если они не подтверждены техническим регламентом, принятыми в установленном этим законом порядке. В 2004 г. Постановлением Правительства РФ утверждена Программа разработки технических регламентов, в которой предусмотрено принятие технического регламента «О безопасности морского транспорта и связанной с ним инфраструктуры». Разработкой этого регламента руководил и представил его к утверждению в Правительство РФ в 2010 г. Министерство транспорта Российской Федерации. Непосредственную работу по подготовке проекта регламента выполняло ЗАО «ЦНИИМФ». Незадолго перед последним редактированием название регламента было изменено, и он был утвержден Постановлением Правительства РФ №620 от 18.08.2010 г. как «Технический регламент о безопасности объектов морского транспорта» [2] (далее Регламент).

Объектами регулирования Регламента являются морские суда и процессы их эксплуатации, а также объекты инфраструктуры морского транспорта – причалы, рейдовые перегрузочные комплексы и процессы их проектирования, строительства и эксплуатации, связанные с требованиями Регламента к указанным объектам. Регламент устанавливает обязательные для соблюдения требования, выполнение которых должно обеспечить безопасность объектов в течение всего периода их эксплуатации.

Объектам инфраструктуры отведена примерно пятая часть регламента. Первоначальный перечень объектов инфраструктуры был шире и включал также и другие виды гидротехнических сооружений морских портов.

Действие Регламента после его вступления в силу, а это произойдет согласно [2] 23 августа 2011г., распространится на широкий круг субъектов регулирования. Поэтому необходимоопределить, как обеспечивать выполнение его требований.

До сих пор нормативное регулирование в проектировании, строительстве и эксплуатации портовых ГТС осуществлялось и осуществляется исключительно применением ведомственных руководящих документов (РД). Несмотря на возраст, эти документы образовывали систему и в совокупности обеспечивали безопасность эксплуатации сооружений. С вступлением в силу Регламента нормы отраслевых РД впервые поднимаются на законодательный уровень, обеспечивается их значимость и устанавливается ответственность за их надлежащее исполнение.

В принципе, новых требований к объектам инфраструктуры в Регламенте, кроме тех, что уже регламентированы РД, нет. Новое при создании проекта Регламента заключалось в том, что для обеспечения безопасности эксплуатации сооружений из совокупности требований, содержащихся в РД, необходимо было выделить обязательные, минимально необходимые требования к объектам регулирования и установить порядок их безусловного выполнения. Минимально необходимые – это те, без выполнения которых цель регулирования (обеспечение безопасности) не достигается. Поэтому определялся оптимальный набор обязательных для исполнения требований, которые в минимальной мере отвлекая предпринимательскую деятельность от решения основных задач, при этом в полной мере обеспечивали безопасность эксплуатации объектов.

Требования, выполнение которых должно обеспечивать безопасность причалов и рейдовых перегрузочных комплексов и содержаться в пяти разделах Регламента. Это требования механической, экологической, эксплуатационной, пожарной, промышленной безопасности, санитарно-эпидемиологической, гидрометеорологической, взрывобезопасности.

Для субъектов регулирования – проектировщиков, строителей, эксплуатирующих организаций устанавливается необходимость обеспечивать эти виды безопасности объектов регулирования, а для органов контроля (надзора) – проводить оценку соответствия этих действий установленным требованиям.

Отдельный раздел Регламента посвящен вопросу идентификации объектов регулирования. В нем размещены требования по определению объектов регулирования, в том числе объектов инфраструктуры, перечислены признаки, по которым необходимо осуществлять идентификацию объектов. Для объектов инфраструктуры эта информация представляется излишней, поскольку все причальные сооружения и рейдовые перегрузочные комплексы морского транспорта являются объектами регулирования данного регламента и подлежат регистрации и проверке надзорными органами в соответствии с их полномочиями. При этом наиболее полным, исчерпывающим документом по всем вопросам идентификации служит паспорт сооружения, а необходимость его составления и ведения оговорены в п. 184а Регламента.

Регламентом определены 9 государственных органов (федеральных служб и министерств), осуществляющих контроль (надзор) за объектами регулирования в соответствии с их полномочиями и устанавливается ответственность проектировщиков, строителей и эксплуатирующих организаций за несоответствие объектов и процессов установленным требованиям.

К сожалению, в Регламенте не отражена необходимость вести Реестр портовых ГТС. В 1994-м институт Союзморниипроект соответствии с требованиями РД по техническому контролю сооружений разработал ведомственный Реестр гидротехнических сооружений морских портов, который до настоящего времени ведется ФГУП «Росморпорт». Работу по ведению Реестра нельзя останавливать. Она должна продолжаться, чтобы не потерять большой объем ценной информации о конструкциях и техническом состоянии сооружений, накопленной с 1994 г., а также, чтобы исключить произвольную идентификацию объектов 9-ю различными органами государственногоконтроля (надзора).

До вступления Регламента в силу и проверки его эффективности на практике нельзя определить, насколько оптимален состав сформулированных в нем требований, достаточно ли их для достижения целей Регламента. В будущем предусматривается возможность его корректировки в соответствии с установленным [1] порядком.

Остановимся на трех очевидных проблемах, возникающих в связи с необходимостью исполнять Регламент уже через один месяц.

Исполнение требований Регламента по отношению к объектам инфраструктуры морских портов не обеспечено необходимыми стандартами и сводами правил.

В соответствии с [1] порядок исполнения минимально необходимых требований и правила, которыми следует руководствоваться при оценке их исполнения, должны содержаться в дополнительном перечне стандартов. Для этого в дополнение к минимальным требованиям Регламента Правительством РФ утверждается перечень национальных стандартов и сводов правил, необходимых для применения и исполнения Регламента и осуществления оценки соответствия.

Есть соответствующие ведомственные РД и стандарты, в которых эти правила прописаны. Для эксплуатируемых объектов это «РД 31.35.10-86. Правила технической эксплуатации портовых гидротехнических сооружений и акваторий» [3], «СТО 318.3.04-2009. Положение о техническом контроле портовых гидротехнических сооружений» [4] и др. Но для того, чтобы выполнить требования Регламента, а органам контроля (надзора) убедиться в правильности этого выполнения, необходимы стандарты или своды правил, принятые вустановленном [1] порядке, а не ведомственные РД.

Согласно [1] все необходимые для исполнения Регламента стандарты и правила должны быть опубликованы и приняты до дня вступления его в силу (ст.7, п.11). В случае отсутствия необходимых стандартов и сводов правил, они должны быть разработаны федеральным органом исполнительной власти, опубликованы и приняты в установленном порядке до дня вступления Регламента в силу.

Постановлением Правительства РФ от 12.08.2010 г. №620 Минтрансу РФ как разработчику Регламента было поручено представить проект перечня этих стандартов и сводов правил. К тому времени, в Минтрансе РФ уже находился подготовленный еще в 2009 г. ЗАО «ЦНИИМФ» перечень подлежащих актуализации и переработке РД [5]. По объектам инфраструктуры в нем было определено 67 документов, подлежащих актуализации к моменту вступления Регламента в силу.

В сложившейся ситуации, руководствуясь упомянутым требованием [1], разработчикам Регламента следовало своевременно подготовить необходимые стандарты и правила, либо остановить его вступление в силу в отношении объектов инфраструктуры до выполнения этого требования. Но быловыбрано другое решение.

В подготовленном и опубликованном на сайте Минтранса РФ проекте перечня нет документов, относящихся к объектам инфраструктуры. В пояснительной записке к этому проекту авторы объясняют их отсутствие тем, что в соответствии с п. 250 [2] в случаях, не предусмотренных Регламентом, объекты инфраструктуры морского транспорта должны соответствовать требованиям Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» [6]. Это справедливое утверждение не объясняет причины невыполнения поручения Правительства РФ и не освобождает Минтранс РФ от исполнения прямой обязанности осуществить актуализацию ведомственных документов.

Поясним на конкретных примерах эксплуатации сооружений, о чем идет речь. К организациям, эксплуатирующим и контролирующим объекты инфраструктуры, Регламентом предъявляются следующие требования:

аккредитованным испытательным центрам – выполнять обследования объектов инфраструктуры с определением физического износа сооружений, составлять извещения о необходимости выполнения ремонтных работ, изменять режим эксплуатации сооружений при существенном изменении их технического состояния (п. 189, 190, 195, 224, 231);

эксплуатирующим организациям – осуществлять технический надзор за сооружениями, выполнять их периодические осмотры, составлять декларации соответствия по результатам обследования сооружения, выполненного аккредитованным испытательным центром; разрабатывать и вести паспорт объекта инфраструктуры, разрабатывать справочник допускаемых нагрузок, инструкции и другие документы, обеспечивающие безопасность объектов; выполнять ремонт сооружений, эксплуатировать сооружения на основании разрешительного характера их эксплуатации (п. 184, 187, 191, 196, 230, 231).

Для исполнения этих, а также многих других требований Регламента существуют четкие, конкретные правила, содержащиеся в упомянутых ведомственных РД и стандартах. Такие правила, разумеется, не могут содержаться в любых других общегосударственных стандартах и законодательных актах, поэтому они и создавались. В них сконцентрирован уникальный отраслевой опыт, накопленный за долгие годы проектирования и эксплуатации сооружений. Его необходимо использовать в новых условиях технического регулирования на морском транспорте.

В настоящее время Ассоциация морских торговых портов подготовила и передала в Минтранс РФ свои предложения по актуализации отраслевых РД, необходимых для исполнения Регламента вместе с реальным графиком их переработки в течение 2011-2015 г.г. [11]. Для того чтобы эта работа началась необходимо, чтобы Минтранс РФвключился в неё, осуществляя активную руководящую роль.

Частичное решение упомянутой проблемы предложено ассоциацией «Морпортэкспертиза» вместе с Техническим комитетом по стандартизации ТК 318 «Морфлот». Для объектов инфраструктуры морского транспорта Регламентом предусмотрено требование выполнять их обследование специализированными организациями (п. 190, 195, 224, 230). Требований к порядку выполнения этих обследований Регламент не устанавливает. Нет необходимой для этого информации и в ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» [6]. Применяемый для исполнения этого закона национальный стандарт ГОСТ Р 53778-2010 «Здания и сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния» [10], не распространяется на гидротехнические сооружения (ст. 1). Поэтому необходимо разработать и принять специальный национальный стандарт, в котором учесть особенности эксплуатации портовых гидротехнических сооружений и дать разъяснения по вопросам, решение которых в Регламенте отсутствует.

По предложению ТК 318 «Морфлот» национальный орган по стандартизации включил в Программу национальной и межгосударственной стандартизации на 2011г. разработку национального стандарта ГОСТ Р «Портовые гидротехнические сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния». Программой предусмотрены следующие сроки для выполнения разработки: первая редакция проекта стандарта – май, окончательная редакция – сентябрь 2011 г.

В мае 2011 г. Ассоциация «Морпортэкспертиза» разместила на сайте ФГУ «Росстандарт» уведомление о разработке первой редакции проекта упомянутого стандарта. Минтрансу РФ необходимо предусмотреть включение этого стандарта после его утверждения в перечень национальных стандартов, необходимых для применения и исполнения Регламента.

Следующая проблема исполнения Регламента связана с тем, чтоутвержденная редакция Регламента в части оценки и подтверждения соответствия объектов инфраструктуры морского транспорта отличается от той, которая обсуждалась в гласном рассмотрении.

С 1994г. по настоящее время к пользователям гидротехнических сооружений в морских портах применяется требование подтверждать их эксплуатационную безопасность в форме декларирования соответствия по результатам обследования сооружений экспертными организациями. Эта норма была введена Минтрансом РФ с целью своевременного проведения ремонтных работ владельцами (арендаторами) портовых гидротехнических сооружений. Соблюдение этого требования позволило за сравнительно короткий период существенно снизить физический износ эксплуатируемых в портах сооружений.

Для закрепления вышеупомянутого требования законодательно оно было включено в проект технического регламента «О безопасности объектов морского транспорта», который при рассмотрении прошел все необходимые согласования, был одобрен экспертной комиссией Минпромторга РФ в январе 2010 г. и опубликован в журнале «Вестник технического регулирования» № 6 за 2010 г. [7].

В утвержденной окончательной редакции Регламента указанное требование отсутствует. Его исключение в условиях арендных отношений не позволит осуществлять действенную оценку соответствия объектов инфраструктуры установленным требованиям, что приведет к появлению и развитию новых нерегистрируемых дефектов, повысит аварийность и вызовет дополнительные неоправданные затраты на восстановление поврежденных сооружений.

В принятом решении просматривается намерение освободить эксплуатирующую организацию-арендатора от «лишних» обязанностей, отвлекающих его от основного производственного процесса и требующих дополнительных затрат. Но это услуга за государственный счет, поскольку последствия такого решения придется устранять ФГУП «Росморпорт», за которым причалы, как объекты федеральной собственности, закреплены на праве хозяйственного ведения.

Сооружения в морских портах страны являются федеральной собственностью. Арендаторы по своей инициативе добровольно не ремонтируют сооружения и эксплуатируют их с дефектами. Если освободить их от требования подтверждать соответствие причалов путем декларирования соответствия с участием независимой экспертной организации, как это осуществлялось в течение последних 17 лет, исчезнет механизм, который позволял документально удостовериться и контролировать выполнение ремонтов и правил технической эксплуатации сооружений органам государственного контроля (надзора) и работникам филиалов ФГУП «Росморпорт» и Администраций морских портов.

Для исключения обязательного подтверждения соответствия объектов инфраструктуры морских портов не существует объективных оснований. Одновременно с морским Регламентом был утвержден технический регламент «О безопасности объектов внутреннего водного транспорта» [8], в котором по отношению к объектам инфраструктуры речных портов упомянутая норма применяется.

В связи с вышеизложенным Ассоциация морских торговых портов подготовила и направила в Минтранс предложения по внесению изменений в Постановление Правительства РФ от 12 августа 2010 г. № 620 с целью восстановить прежнюю, принятую гласно, редакцию проекта Регламента [12].

Предложено также дополнить перечень объектов регулирования инфраструктуры оградительными и берегозащитными сооружениями, подходными каналами и акваториями портов. Роль указанных сооружений в обеспечении безопасности морских портов и обрабатываемых в них судов трудно переоценить. Все эти, эксплуатируемые в морских портах, гидротехнические сооружения входили в состав объектов регулирования и были исключены по непонятным причинам, без соответствующего обоснования. Уместно восстановить их в прежнем списке, учитывая также, что в Техническом регламенте о безопасности объектов внутреннего водного транспорта все гидротехнические сооружения речных портов включены в число объектов регулирования.

Еще одна проблема исполнения Регламента связана с тем, что требования к экспертным организациям, выполняющим обследование сооружений, пока невозможно исполнить. В соответствии с ФЗ «О техническом регулировании» эти организации должны быть аккредитованы в установленном этим законом порядке в качестве испытательных центров. Подтверждение соответствия портовых гидротехнических сооружений требованиям Регламента – новая для Минтранса РФ область аккредитации, в полномочиях которого, как разработчика Регламента, должно быть решение вопросов аккредитации органов, подтверждающих соответствие.

В настоящее время в соответствии с указом Президента от января 2011 г. [9] образована Федеральная служба по аккредитации в составе Минэкономразвития. В организационный период в течение 2011 г. вопросы аккредитации организаций этой службой решаться не будут.

В то же время, в соответствии с новыми положениями в области строительной деятельности [13] члены саморегулируемых организаций получают свидетельство о допуске к выполнению обследования любых сооружений вне зависимости от специализации организаций. В этот переходный период, а как долго он продлится неизвестно, по результатам обследований, выполненных недостаточно квалифицированными в области портовых ГТС исполнителями, может поступать недостоверная информация о состоянии сооружений. Следует учитывать, что для получения заказа на выполнение обследования такие организации применяют демпинг.

По-видимому, на указанный период уместно было бы разработать положение о рейтинговании экспертных организаций, выполняющих обследования портовых ГТС, для использования информации о рейтинге организации при выборе заказчиками потенциальных исполнителей работ.

Решение указанной проблемы также не должно остаться без внимания Минтранса РФ, ФГУП «Росморпорт» и Ространснадзора.

Эта проблема может быть временно решена путем использования полномочий Ространснадзора по аккредитации организаций, привлекаемыхорганами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятийпо контролюв соответствии с Постановлением Правительства РФ от 20 августа 2009 г. N 689 [14].

В утвержденной редакции Регламент, несмотря на ограниченные возможности его исполнения по отношению к объектам инфраструктуры морского транспорта, может применяться с одновременным проведением комплекса мероприятий, которые будут способствовать расширению этих возможностей и обеспечат в дальнейшем исполнение его требований. Для этого необходимо:

1. Переработать в течение 2011-2015 г.г. ведомственные РД по вопросам проектирования, строительства и эксплуатации портовых ГТС с целью их приведения в соответствие с требованиями [1] и их включения в перечень стандартов и сводов правил, необходимых для применения и исполнения Регламента. Для осуществления этого Минтранс РФ должен рассмотреть предложения Ассоциации морских торговых портов по вопросу актуализации РД для целей исполнения Регламента [11] и составить совместную программу выполнения указанной работы.

2. Разработать и принять в первоочередном порядке национального стандарта ГОСТ Р «Портовые гидротехнические сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния», регламентирующего вопросы проведения обследований портовых ГТС и ведения технической документации по технической эксплуатации сооружений. Для этого Ассоциация «Морпортэкспертиза» должна завершить разработку указанного национального стандарта и вместе с ТК 318 «Морфлот» утвердить его в Росстандарте в 2011 г. Минтрансу РФ предусмотреть включение этого стандарта после его утверждения в проект перечня национальных стандартов, необходимых для применения и исполнения Регламента.

3. Внести изменения в Регламент в соответствии с предложениями Ассоциации морских торговых портов [12] с целью устранения ошибок, допущенных при его закрытом редактировании. При этом необходимо выполнить корректировку Регламента, дополнив перечень объектов регулирования инфраструктуры морского транспорта оградительными и берегозащитными сооружениями, акваториями портов и подходными каналами, а также узаконить требование вести Реестр объектов инфраструктуры, являющихся объектами регулирования Регламента.

4. Решить вопрос аккредитации испытательных центров, выполняющих работы по подтверждению соответствия объектов инфраструктуры морских портов требованиям Регламента.

5. Чтобы не отменять вступление Регламента в силу для объектов инфраструктуры до решения перечисленных проблем предлагается обеспечить возможность его применения в этот период на основе договоренности между субъектами регулирования о добровольном исполнении требований ведомственных РД и стандартов к объектам инфраструктуры в частях, не противоречащих Регламенту.

 

Использованные источники

1. Федеральный закон от 27.12.2002г. №184-ФЗ «О техническом регулировании»

2. Технический регламент о безопасности объектов морского транспорта. Утвержден постановлением Правительства РФ от 12.08.2010г. № 620

3. РД 31.35.10-86 Правила технической эксплуатации портовых сооружений и акваторий

4. СТО 318.3.04-2009 Положение о техническом контроле портовых гидротехнических сооружений

5. Отраслевая программа разработки национальных стандартов и сводов правил, подготовленная ЗАО «ЦНИИМФ» по государственному контракту №РТП-61/09 от 18.09.2009г. «Исследование действующих документов Российской Федерации в области технического регулирования на морском транспорте и подготовка научно-обоснованных предложений по созданию системы национальных стандартов и сводов правил в данной области и программы их разработки»

6. Федеральный закон «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»

7. Проект технического регламента о безопасности объектов морского транспорта. Вестник технического регулирования. 2010. №6 (79)

8. Технический регламент о безопасности объектов внутреннего водного транспорта. Утвержден постановлением Правительства РФ от 12 августа 2010 г. № 623

9. Указ Президента РФ от 24.01.2011 N 86 «О единой национальной системе аккредитации»

10. ГОСТ Р 53778-2010 «Здания и сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния. Общие требования»

11. Ассоциация морских торговых портов. Письмо от 22.03.2011 г. № А-84 на имя заместителя министра транспорта РФ В.А. Олерского.

12. Ассоциация морских торговых портов. Письмо от 20.04.2011 г. № А-108 на имя заместителя министра транспорта РФ В.А. Олерского.

13. Федеральный закон Российской Федерации от 22 июля 2008 года N 148-ФЗ г. Москва. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации.

14. Правительство РФ. Постановление от 20августа 2009 г. № 689. Об утверждении правила аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю.